Mnenje PSS glede spremembe 73. člena ZODPol

v Policijskem sindikatu Slovenije smo preučili predlog Zakona o spremembi Zakona o organiziranosti in delu v policiji ter osnutek uredbe o počitku, delu preko polnega delovnega časa in najdaljšem tedenskem delovnem času policistov, ki izvajajo naloge iz šestega odstavka 73. člena ZODPol.

V PSS ocenjujemo, da predlog v predloženi obliki ni zgolj tehnična ali organizacijska sprememba. Gre za vsebinski poseg v delovni čas, pripravljenost na določenem kraju, dnevni in tedenski počitek, nadomestne počitke, nadurno delo, referenčna obdobja, najdaljši tedenski delovni čas ter vrednotenje in plačilo teh oblik dela. To so temeljne delovnopravne in kolektivnopogodbene vsebine, ki neposredno vplivajo na varnost in zdravje policistov, njihovo plačilo, pravico do počitka in zakonito organizacijo dela.

Osrednji problem ni le osnutek uredbe, temveč že sam predlog zakona. Predlagani zakon bi vsebine, ki so sedaj urejene oziroma predvidene za ureditev s kolektivnimi pogodbami, prenesel na enostransko urejanje Vlade Republike Slovenije. S tem bi posegel v veljavno KPJS, veljavno KPP, odprta pogajanja za KPDJRV in odprt stavkovni spor PSS.

V PSS zato predlogu v tej obliki nasprotujemo in zahtevamo, da se predlagana sprememba šestega odstavka 73. člena ZODPol umakne ter da se vsebine, ki so predmet predloga, uredijo v okviru kolektivnih pogajanj za KPDJRV.

1. Vsebina in pravni učinek predlagane spremembe ZODPol

Veljavna ureditev šestega odstavka 73. člena ZODPol izhaja iz tega, da se posebnosti glede odmorov, počitkov, nadomestnih počitkov, dela preko polnega delovnega časa, najdaljšega tedenskega delovnega časa in pripravljenosti za delo policistov uredijo s kolektivno pogodbo na ravni dejavnosti.

Predlagana sprememba to pot opušča. Namesto da bi se odprta vprašanja uredila v KPDJRV, bi se ista materija prenesla na Vlado. Uredba bi bila zato le posledica spornega zakonskega pooblastila.

Predlog bi posegel v KPJS, ki pripravljenost na določenem kraju šteje v delovni čas, v KPP, ki ureja organizacijo in razporejanje delovnega časa policistov, v odprta pogajanja za KPDJRV ter v odprte stavkovne zahteve PSS. Takšna rešitev ne pomeni zgolj spremembe ZODPol, temveč zakonski obvod veljavnih kolektivnih pogodb, odprtih kolektivnih pogajanj in odprtega stavkovnega spora.

2. Razmerje predlagane spremembe do odprtega stavkovnega spora

Predlagana sprememba posega v vsebine, ki so že predmet odprtega stavkovnega spora med PSS in Vlado Republike Slovenije.

S Sklepom o napovedi stavke z dne 2. 3. 2026 smo stavko napovedali tudi zaradi neizpolnitve zavez glede sklenitve normativnega dela KPDJRV. Med stavkovnimi zahtevami so izrecno navedene vsebine, na katere se nanaša predlog: nadomestni počitek, izjemni odstop od dnevnega počitka zaradi 24-urne pripravljenosti, delo preko polnega delovnega časa v pogojih neprekinjene dejavnosti ter delo in nadomestilo v primeru prekinitve dnevnega počitka.

Zato predlagane spremembe ni mogoče obravnavati ločeno od stavkovnega spora. Če bi se te vsebine prenesle v zakon in uredbo, bi se predmet stavkovnih zahtev enostransko izločil iz pogajanj. Tak pristop ni skladen z dolžnostjo sporazumnega reševanja stavkovnega spora po Zakonu o stavki.

3. Razmerje predlagane spremembe do 27. člena KPJS

KPJS v 27. členu določa, da se čas dežurstva in čas pripravljenosti na določenem kraju štejeta v delovni čas. To velja tudi za policiste.

Predlagana sprememba sicer formalno ne bi spremenila besedila KPJS, vendar bi v pravnem učinku omogočila drugačno in manj ugodno ureditev iste vsebine. Osnutek uredbe namreč določa, da se pripravljenost na določenem kraju ne šteje v delovni čas, da se v delovni čas šteje le dejansko opravljanje dela in da policistu za takšno pripravljenost pripada le 50 odstotkov urne postavke osnovne plače.

Takšna rešitev bi ustvarila pravno negotovost. Delodajalec bi policiste v praksi obravnaval po uredbi, policisti pa bi se še vedno lahko sklicevali na KPJS in sodno uveljavljali priznanje tega časa kot delovnega časa ter ustrezno plačilo. Namesto jasne ureditve bi nastal nov normativni spor med zakonom, uredbo, KPJS, KPP, pravom EU in sodno prakso.

4. Razmerje predlagane spremembe do veljavne KPP

Predlagana sprememba posega tudi v Kolektivno pogodbo za policiste. KPP v 16. členu ureja organizacijo in razporejanje delovnega časa policistov, neenakomerno razporeditev, začasno prerazporeditev, referenčna obdobja, tedenske omejitve in razmerje do dela preko polnega delovnega časa.

Pri neenakomerni razporeditvi in začasni prerazporeditvi KPP določa, da polni delovni čas posameznega tedna ne sme preseči 52 ur, ob upoštevanju odrejenega dela preko polnega delovnega časa po ZODPol pa delovni čas posameznega tedna ne sme preseči 56 ur.

Predlagana sprememba bi Vladi omogočila urejanje prav teh vprašanj. Če je določena materija že urejena s kolektivno pogodbo, je ni dopustno trajno in sistemsko izvzeti iz kolektivnopogodbenega urejanja ter jo prenesti na enostransko urejanje Vlade. Takšna rešitev bi zmanjšala pomen KPP kot vira pravic in obveznosti iz delovnega razmerja.

5. Pripravljenost na domu in pripravljenost na določenem kraju

Veljavni 71. člen ZODPol ureja pripravljenost za delo doma in določa, da se takšna pripravljenost ne šteje v delovni čas. To ni primerljivo s pripravljenostjo na določenem kraju.

Policist, ki mora biti na kraju, ki ga določi delodajalec, tega kraja ne more prosto zapustiti, mora biti pripravljen za takojšnjo vključitev v nalogo in je zaradi tega bistveno omejen pri razpolaganju s svojim časom. Tak čas po svoji vsebini ni prosti čas.

Osnutek uredbe bi logiko pripravljenosti na domu dejansko razširil na pripravljenost na določenem kraju: ta čas se ne bi štel v delovni čas in bi bil plačan le v višini 50 odstotkov urne postavke osnovne plače. To bi pomenilo znižanje že dosežene kolektivnopogodbene ravni varstva policistov in njihovo slabšo obravnavo v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci.

6. Dosedanja usklajevanja in odprta pogajanja za KPDJRV

Obravnavana vsebina ni nova. Vprašanja odstopov od dnevnega in tedenskega počitka, pripravljenosti na določenem kraju, nadurnega dela v pogojih neprekinjene dejavnosti, nadomestnih počitkov, plačila, evidenc in nadzora so že predmet odprtih pogajanj za KPDJRV.

V PSS smo po predhodnih usklajevanjih pripravili konkreten predlog kolektivnopogodbene ureditve in ga posredovali vodstvu MNZ, vključno s takratnim ministrom. Predlog ni bil namenjen zavračanju reševanja problematike, temveč ravno nasprotno: omogoča ureditev izjemnih primerov, vendar ob jasnih omejitvah in varovalkah.

Zato ni mogoče trditi, da PSS ne želi urediti posebnosti policijskega dela. Problem je v tem, da predlagatelj namesto nadaljevanja dogovorjene kolektivnopogodbene poti predlaga zakonski prenos iste materije na Vlado. Glede na vsebino predloga pa opozarjamo, da se ponovno odpirajo rešitve, ki so bile v preteklih usklajevanjih že ocenjene kot pravno sporne in zaradi katerih vprašanja odstopov od dnevnega in tedenskega počitka, pripravljenosti na določenem kraju, nadomestnih počitkov in povezanih pravic še niso bila ustrezno rešena.

7. Ustavnopravne in mednarodnopravne meje dopustnega posega v kolektivne pogodbe in kolektivna pogajanja

Zakonodajalec lahko ureja delovnopravna vprašanja, vendar njegova pristojnost ni neomejena. Kadar država posega v področje, ki je že urejeno s kolektivnimi pogodbami oziroma je predmet odprtih kolektivnih pogajanj, mora biti tak poseg posebej utemeljen, izjemen, nujen, sorazmeren, časovno omejen in ne sme izprazniti bistva pravice do kolektivnega pogajanja.

V tem primeru ti pogoji niso izpolnjeni. Predlog ni začasen krizni ukrep, ni nujna javnofinančna omejitev in ni omejen poseg zaradi izrednih okoliščin. Gre za trajen prenos bistvenih kolektivnopogodbenih vsebin na Vlado.

Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010 poudarilo, da ukrepa, ki pomeni izvotlitev človekove pravice, ne more upravičiti noben dopusten cilj. Enako izhaja iz standardov MOD glede svobodnega in prostovoljnega kolektivnega pogajanja, zlasti iz 4. člena Konvencije MOD št. 98 in stališč Odbora za svobodo združevanja MOD, po katerih suspendiranje ali razveljavitev svobodno sklenjenih kolektivnih pogodb z oblastnim zakonom ali dekretom ni dopustna pot urejanja.

Sodba VSRS VIII Ips 27/2022 ne daje splošnega pooblastila za trajen in sistemski prenos kolektivnopogodbene materije na Vlado. Nanašala se je na poseben kontekst ZUJF in javnofinančnih ukrepov, ne pa na trajno ureditev delovnega časa, počitkov, pripravljenosti in plačila policistov mimo kolektivnih pogodb.

8. Izjeme po pravu EU ne podpirajo predlaganega zakonskega posega

Pravo EU dopušča odstopanja od določenih pravil o delovnem času le izjemoma in pod strogimi pogoji. Splošno sklicevanje na zahtevnost policijskih nalog ne zadošča.

Iz sodne prakse Sodišča EU izhaja, da so izjeme dopustne le v ozkih primerih, ko posebne značilnosti dejavnosti dejansko ne omogočajo običajne organizacije dela, rotacije in zagotavljanja počitka (C-147/17, Sindicatul Familia Constanţa, točke 70–74; C-211/19, Készenléti Rendőrség, točki 43 in 44).

To ne pomeni, da je mogoče z zakonom ali uredbo spremeniti sam pojem delovnega časa. Odstopanje od počitka ni isto kot izključitev pripravljenosti na določenem kraju iz delovnega časa. Če je policist vezan na kraj, ki ga določi delodajalec, in je delodajalcu na razpolago, tak čas ne more biti umetno opredeljen kot prosti čas.

9. Člen 18 Direktive 2003/88/ES potrjuje pot kolektivne pogodbe

Člen 18 Direktive 2003/88/ES izrecno omogoča, da se odstopanja od določenih pravil o dnevnem počitku, odmorih, tedenskem počitku, nočnem delu in referenčnih obdobjih uredijo s kolektivnimi pogodbami ali sporazumi socialnih partnerjev, ob zagotovitvi enakovrednega nadomestnega počitka oziroma ustreznega varstva.

Ta določba zato ne podpira enostranskega prenosa urejanja na Vlado. Nasprotno, potrjuje prav pot, ki jo zagovarjamo v PSS: ureditev morebitnih izjem v KPDJRV, ob sodelovanju socialnih partnerjev in ob jasnih varovalkah.

Člen 18 Direktive ne omogoča odstopanja od pojma delovnega časa in ne daje podlage za to, da bi se pripravljenost na določenem kraju razglasila za čas zunaj delovnega časa.

10. Pravna narava in plačilo pripravljenosti na določenem kraju

Pripravljenosti na določenem kraju ni mogoče obravnavati enako kot pripravljenosti na domu. Odločilno ni poimenovanje, temveč dejanska omejitev policista.

Če mora biti policist na kraju, ki ga določi delodajalec, tega kraja ne more prosto zapustiti in mora biti pripravljen za takojšnje ukrepanje, je delodajalcu dejansko na razpolago. Tak čas je po svoji vsebini delovni čas.

To izhaja tudi iz sodne prakse. Vrhovno sodišče RS je v sodbi VIII Ips 196/2018 poudarilo pomen vezanosti delavca na kraj, ki ga določi delodajalec, in njegove razpoložljivosti delodajalcu. VDSS je v sodbi Pdp 565/2024 zavzelo stališče, da je treba pri vrednotenju pripravljenosti na kraju uporabiti splošna pravila o plačilu za delovni čas, ne zgolj pravil o dodatku za pripravljenost.

Zato ni dopustno, da bi se pripravljenost na določenem kraju izločila iz delovnega časa in plačala le v višini 50 odstotkov urne postavke osnovne plače.

11. Neupravičeno slabša obravnava policistov v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci

Predlagana ureditev bi policiste postavila v slabši položaj od drugih javnih uslužbencev. KPJS za javni sektor določa, da se pripravljenost na določenem kraju šteje v delovni čas. Predlog pa bi za policiste omogočil nasprotno rešitev.

Takšna razlika ni stvarno utemeljena. Policisti opravljajo naloge z visoko stopnjo tveganja, odgovornosti, nepredvidljivosti in posega v zasebni čas. Prav narava policijskega dela zato govori v prid višji, ne nižji ravni varstva.

Neutemeljeno je tudi selektivno sklicevanje na ureditve v zdravstvu ali obrambi. Na primer: pri zdravnikih se dežurstvo pri zagotavljanju neprekinjene javne službe obravnava v okviru delovnega časa in ima ustrezne posledice glede plačila, počitkov in socialnih zavarovanj.

Zato posameznih ureditev ni dopustno prenašati le v delu, ki je za delodajalca ugoden, ob hkratnem prezrtju varovalk, plačila in pravic, ki jih ti sistemi vsebujejo.

12. Sistemsko tveganje odškodninske odgovornosti države in kršitev hierarhije pravnih aktov

V PSS izrecno opozarjamo, da predlagana Uredba v 5. členu, ki pripravljenost na določenem kraju samovoljno izključuje iz delovnega časa, predstavlja neposreden poseg v ustavno načelo hierarhije pravnih aktov (153. člen URS). Podzakonski akt ne more redefinirati instituta delovnega časa, ki je kogentno določen v ZDR-1 in interpretiran s strani Vrhovnega sodišča RS (VIII Ips 196/2018).

Poudarjamo, da je sodna praksa Višjega delovnega in socialnega sodišča v zadnjem obdobju (npr. VDSS Pdp 487/2024, Pdp 481/2024, Pdp 486/2024) zavzela nepopustljivo stališče glede kršitev pravic do dnevnega in tedenskega počitka (155. in 156. člen ZDR-1) ter varnih delovnih razmer (45. člen ZDR-1). Sodišča delavcem priznavajo odškodnine za nepremoženjsko škodo zaradi duševnih bolečin, ki so posledica izčrpanosti in nezmožnosti usklajevanja poklicnega in zasebnega življenja.

Uveljavitev predlagane Uredbe, ki bi legalizirala nezakonito razporejanje dela in napačno kvalifikacijo delovnega časa, bi državo neposredno izpostavila tveganju množičnih odškodninskih tožb s predvidljivim izidom v škodo proračuna. PSS zato zahteva umik sporne določbe in uskladitev predloga s standardi, ki jih določata ZDR-1 in Direktiva 2003/88/ES."

13. Kadrovske in organizacijske okoliščine ne utemeljujejo znižanja pravic policistov

V PSS razumemo, da določene policijske naloge zahtevajo neprekinjeno izvajanje, hitro odzivnost in posebno operativno pripravljenost. Vendar kadrovske in organizacijske težave Policije ne morejo biti razlog za znižanje pravic policistov.

Kadrovska podhranjenost, pomanjkanje usposobljenih policistov, neustrezno načrtovanje ali povečane operativne obremenitve so težave delodajalca oziroma države. Reševati jih je treba s kadrovskimi ukrepi, usposabljanjem, ustrezno organizacijo dela, izboljšanjem delovnih pogojev in stimulativnim plačnim sistemom, ne pa z razvrednotenjem delovnega časa in počitka policistov.

Posebni režimi so lahko dopustni le kot izjema, ob jasnih pogojih, omejitvah, evidencah, nadzoru, plačilu in nadomestnem počitku. Ne smejo postati redno organizacijsko orodje za pokrivanje kadrovskih primanjkljajev.

14. Pripravljeni predlog PSS za kolektivnopogodbeno ureditev z omejitvami in varovalkami

PSS je že pripravil konkreten predlog ureditve v KPDJRV. Predlog omogoča ureditev izjemnih odstopov, vendar jih omejuje na ozko določene dejavnosti in objektivno utemeljene okoliščine.

Predlog izhaja iz ključnih varovalk: pripravljenost na določenem kraju se šteje v delovni čas; odstopi se ne smejo uporabljati za običajne organizacijske potrebe, kronični kadrovski primanjkljaj ali pomanjkljivo načrtovanje dela; zagotoviti je treba enakovreden nadomestni počitek, ustrezno plačilo, evidence, sindikalni nadzor ter varstvo zdravja in varnosti policistov.

Predlog določa tudi omejitve tedenskih obremenitev, regeneracijski teden, kompenzacijo 1 : 1, dodatno plačilo ob neizvedeni kompenzaciji, posebno ureditev 24-urne kombinacije dela in pripravljenosti, obveznost pisne odreditve ter ločeno evidenco rednih ur, ur pripravljenosti, efektivnih ur dela, odvzetih in nadomeščenih ur počitka ter izplačil.

To potrjuje, da pravno vzdržna rešitev obstaja. Če predlagatelj meni, da je posebna ureditev policijskega dela potrebna, naj se o njej pogaja v okviru KPDJRV, ne pa da isto vsebino prenese na enostransko uredbeno urejanje Vlade.

Sklepno stališče PSS

V PSS ocenjujemo, da je predlog spremembe šestega odstavka 73. člena ZODPol v predloženi obliki pravno nedopusten in za PSS nesprejemljiv.

Predlog ne pomeni zgolj tehnične dopolnitve ZODPol, temveč sistemski prenos bistvenih vsebin delovnega časa, počitkov, pripravljenosti, nadurnega dela, najdaljšega tedenskega delovnega časa, vrednotenja in plačila iz kolektivnopogodbene ureditve na enostransko urejanje Vlade Republike Slovenije. S tem bi se iz veljavne KPJS, veljavne KPP, odprtih pogajanj za KPDJRV in odprtega stavkovnega spora izločila prav tista vsebina, ki je že predmet kolektivnega dogovarjanja in stavkovnih zahtev PSS.

Takšna ureditev bi pomenila obvod kolektivnih pogodb, obvod stavkovnih pogajanj in poseg v pravico do kolektivnega pogajanja. Tega ne more upravičiti splošno sklicevanje na zahtevnost policijskih nalog, še posebej zato, ker smo v PSS že pripravili konkreten kolektivnopogodbeni predlog, ki omogoča pravno vzdržno, uravnoteženo in pošteno ureditev izjem v okviru KPDJRV.

V PSS posebej opozarjamo, da osnutek uredbe razkriva dejanski praktični učinek predlaganega zakonskega pooblastila. Predlagani zakon bi Vladi omogočil, da z uredbo za pripravljenost na določenem kraju določi, da se ta čas ne šteje v delovni čas in da se plača le v višini 50 odstotkov urne postavke osnovne plače. Takšna rešitev bi pomenila razširitev logike pripravljenosti na domu na pripravljenost na določenem kraju, čeprav gre za bistveno drugačen položaj policista.

Policist, ki mora biti na kraju, ki ga določi delodajalec, tega kraja ne more prosto zapustiti in mora biti pripravljen za takojšnje operativno ukrepanje, ni v prostem času. Tak položaj je po vsebini delovni čas. Zato bi bila predlagana rešitev v neposrednem nasprotju s 27. členom KPJS, ki določa, da se čas pripravljenosti na določenem kraju šteje v delovni čas, ter v nasprotju z veljavno KPP in sodno prakso. Hkrati bi policiste postavila v bistveno slabši položaj od drugih javnih uslužbencev, za katere KPJS takšno pripravljenost priznava kot delovni čas. Zato problem ni le v osnutku uredbe. Problem je že v samem predlaganem zakonskem pooblastilu, ker bi zakon omogočil uredbo, ki bi posegla v veljavne kolektivnopogodbene pravice, odprta kolektivna pogajanja in odprt stavkovni spor.

Zato v PSS, upoštevaje V. točko Sporazuma o razreševanju stavkovnih zahtev (Uradni list RS, št. 74/21) upravičeno pričakujemo:

1. da se predlog spremembe šestega odstavka 73. člena ZODPol umakne;
2. da se opusti zakonska rešitev, po kateri bi se urejanje delovnega časa, počitkov, pripravljenosti, nadurnega dela, najdaljšega tedenskega delovnega časa, vrednotenja in plačila preneslo s kolektivne pogodbe na Vlado;
3. da se spoštuje 27. člen KPJS, po katerem se pripravljenost na določenem kraju šteje v delovni čas;
4. da se spoštuje veljavna KPP, zlasti ureditev organizacije in razporejanja delovnega časa, tedenskih omejitev, referenčnih obdobij in dela preko polnega delovnega časa;
5. da se vsebine glede odstopov od počitkov, pripravljenosti na določenem kraju, nadurnega dela v neprekinjeni dejavnosti, nadomestnih počitkov, plačila, evidenc in sindikalnega nadzora vrnejo v kolektivna pogajanja za KPDJRV – pri tem lahko kot izhodišče za pogajanja služi že omenjeni predlog PSS, ki vam ga posredujemo v prilogi;
6. da Vlada kot delodajalska stran pristopi k sporazumnemu reševanju odprtega stavkovnega spora, namesto da vsebino stavkovnih zahtev enostransko ureja z zakonom;
7. da se morebitna posebna ureditev pripravi izključno v okviru KPDJRV, ob jasnih omejitvah, varovalkah, evidencah, nadomestnih počitkih, ustreznem plačilu, varstvu zdravja in sindikalnem nadzoru.

V PSS poudarjamo, da nismo nasprotniki pogovorov o posebni ureditvi za res izjemne, nujne in objektivno utemeljene naloge Policije. Pripravljeni smo takoj nadaljevati vsebinska usklajevanja v okviru KPDJRV in iskati rešitve, ki bodo omogočile učinkovito izvajanje policijskih nalog ob hkratnem spoštovanju pravic policistov. Ne pristajamo pa na to, da se ista vsebina iztrga iz kolektivnega dogovarjanja, izvzame iz odprtega stavkovnega spora, prenese v zakon in nato prepusti enostranskemu urejanju Vlade z uredbo. Takšna ureditev bi pomenila obvod kolektivnih pogodb, obvod stavkovnih pogajanj, neupravičeno slabšo obravnavo policistov v primerjavi z drugimi javnimi uslužbenci ter nedopusten poseg v že doseženo raven pravic policistov, hkrati pa bi lahko povzročila nove pravne spore med policisti in delodajalcem, česar si, verjamemo, ne želi nobena stran.

Verjamemo, da bo tokratno vodstvo MNZJU navedene posebnosti policijskega dela naslovilo v socialnem dialogu in jih pravno uredilo v najkrajšem možnem času. Obstoječa ureditev namreč v praksi povzroča težave pri vsakodnevnem operativnem opravljanju policijskih nalog, tako policistom kot njihovim nadrejenim.

V PSS smo pripravljeni na takojšnje konstruktivno iskanje rešitve, ki bo zagotovila hitro, učinkovito in pravno vzdržno ureditev navedene problematike.