Pobuda za spremembo pristojnosti Oddelka za preiskovanje in pregon uradnih oseb s posebnimi pooblastili

Ob zakonodajnem preoblikovanju sistema specializiranega pregona korupcije in organiziranega kriminala ter načrtovanih spremembah položaja Specializiranega državnega tožilstva Republike Slovenije Policijski sindikat Slovenije (v nadaljevanju: PSS) predlaga, da se sočasno celovito preuči in spremeni tudi ureditev pristojnosti Oddelka za preiskovanje in pregon uradnih oseb s posebnimi pooblastili, v nadaljevanju: Posebni oddelek.

PSS zagovarja učinkovito, strokovno in institucionalno neodvisno preiskovanje sumov kaznivih dejanj, storjenih pri opravljanju policijskih nalog ali z uporabo oziroma zlorabo policijskih pooblastil. Policisti morajo za protipravna ravnanja odgovarjati enako kot vse druge osebe, pri zlorabah javnih pooblastil pa je zaradi varovanja zaupanja javnosti upravičen tudi strožji standard odgovornosti.

Vendar pa neodvisnost preiskovanja ne sme pomeniti, da se policiste zgolj zaradi njihovega zaposlitvenega statusa avtomatično uvršča v poseben kazensko procesni režim za vsako domnevno kaznivo dejanje, tudi kadar je bilo storjeno izključno v zasebnem življenju, brez kakršnekoli povezave s policijskim delom, pooblastili, službenimi sredstvi, informacijami ali službenimi povezavami.

Sedanja ureditev pristojnost Posebnega oddelka pretežno veže na status osumljene osebe. Posledično se policista obravnava po posebnem režimu tudi za ravnanje v prostem času, čeprav njegov poklicni položaj pri dejanju ni imel nobenega pomena. Takšna ureditev ne razlikuje med zlorabo policijskih pooblastil in običajnim zasebnim ravnanjem, ki bi ga pri drugi osebi obravnavali po splošnih pravilih.

Posebna obravnava policistov je upravičena, kadar je potrebna zaradi neodvisnosti preiskave, preprečevanja konflikta interesov in ohranjanja zaupanja javnosti. Ni pa upravičeno, da je posebna pristojnost avtomatična tudi tedaj, ko med očitanim dejanjem in policijskim delom ni nobene stvarne povezave. Različno obravnavanje mora imeti razumen razlog in mora biti sorazmerno z namenom, ki ga zakon zasleduje.

Ustavno sodišče Republike Slovenije je v odločbi št. Up-555/03 in Up-827/04 poudarilo dolžnost države, da zagotovi neodvisno in učinkovito preiskavo okoliščin smrti oziroma zatrjevanega nečloveškega ali ponižujočega ravnanja državnih represivnih organov. Podobno je Evropsko sodišče za človekove pravice v zadevi Matko proti Sloveniji ugotovilo pomanjkljivosti pri preiskovanju verodostojnih očitkov policijskega nasilja.

Evropski standard učinkovite preiskave zahteva predvsem:

-       institucionalno in praktično neodvisnost preiskovalcev od preiskovanih oseb;

-       primernost in temeljitost preiskave;

-       hitro ukrepanje brez nepotrebnega odlašanja;

-       zadostno preglednost postopka;

-       ustrezno vključitev oškodovanca oziroma svojcev.

Namen teh zahtev je omogočiti ugotovitev dejanskega stanja, identifikacijo odgovornih in, kadar je to utemeljeno, njihovo sankcioniranje ter s tem ohranjati zaupanje javnosti v zakonito uporabo državne prisile.

Navedeni standardi pa ne določajo, da mora poseben in centraliziran organ obravnavati prav vsako kaznivo dejanje, ki naj bi ga storil policist. Evropsko pravo ne predpisuje enega samega institucionalnega modela, temveč zahteva, da je neodvisnost dejansko zagotovljena v tistih zadevah, v katerih je zaradi ravnanja državnih represivnih organov potrebna. Tudi primerjalni pregled evropskih ureditev kaže, da države uporabljajo različne modele, od posebnih preiskovalnih enot do preiskav pod neposrednim vodstvom državnega tožilca, pri katerih preiskovalci niso povezani z enoto osumljenca.

I.

Preširoka vezanost na status osebe

Sedanji 199. člen Zakona o državnem tožilstvu pristojnost Posebnega oddelka določa predvsem glede na to, kdo je osumljenec, ne pa glede na naravo dejanja in njegovo povezavo z opravljanjem policijskega dela. Podobno je 158.a člen Zakona o kazenskem postopku oblikovan tako, da poseben predkazenski režim aktivira status uradne osebe, zaposlene v policiji oziroma drugem navedenem organu.

Posledica takšne ureditve je, da se policista obravnava po posebnem centraliziranem režimu tudi za dejanje, ki naj bi bilo storjeno izključno v zasebnem življenju, brez uporabe policijskih pooblastil, službenega položaja, službenih sredstev, evidenc, informacij ali službenih povezav.

Posebna obravnava je upravičena, kadar je potrebna zaradi:

-       zagotovitve neodvisnosti preiskave;

-       preprečitve dejanskega ali navideznega konflikta interesov;

-       preiskovanja zlorabe državne prisile ali uradnega položaja;

-       varovanja zaupanja javnosti v policijo in organe pregona.

Ni pa mogoče prepoznati enako tehtnega razloga, da se Posebnemu oddelku avtomatično dodeli tudi povsem zasebno kaznivo dejanje, pri katerem policijski status osumljenca ni imel nobenega vpliva na izvršitev, odkrivanje ali preiskovanje dejanja.

Takšna ureditev ne razlikuje med zlorabo javnega pooblastila in običajnim zasebnim ravnanjem, ki bi ga pri katerikoli drugi osebi obravnavalo krajevno pristojno okrožno državno tožilstvo. Razlikovanje, ki temelji zgolj na zaposlitvenem statusu osebe, je zato širše, kot je potrebno za doseganje legitimnega cilja neodvisne preiskave in po našem mnenju presega odločbo US RS št. Up-555/03 in Up-827/04, saj policista, ki domnevno stori KD v prostem času, postavlja v neenak položaj s preostalimi osumljenci.

PSS pri tem ne trdi, da je že vsak poseben procesni režim v nasprotju z ustavo. Poseben režim ima legitimen namen. Vprašljiva pa je njegova avtomatična uporaba v primerih, ko ni stvarne povezave med dejanjem in policijskim delom. Različno obravnavanje mora biti stvarno utemeljeno in sorazmerno z zasledovanim ciljem.

II.

Nujnost stvarne povezave posebne pristojnosti s policijskim delom

PSS predlaga, da se pristojnost Posebnega oddelka ohrani predvsem za kazniva dejanja, pri katerih obstaja neposredna stvarna ali funkcionalna povezava z opravljanjem policijskih nalog oziroma uporabo ali zlorabo policijskih pooblastil.

Posebni oddelek bi moral biti pristojen zlasti za preiskovanje:

-       smrti ali hudih telesnih poškodb, nastalih pri policijskem postopku;

-       verodostojnih očitkov mučenja, nečloveškega ali ponižujočega ravnanja;

-       protipravne ali nesorazmerne uporabe prisilnih sredstev;

-       protipravnega odvzema prostosti in drugih težjih posegov v človekove pravice;

-       zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic;

-       korupcijskih kaznivih dejanj, povezanih s policijskim položajem;

-       neupravičene uporabe ali razkritja podatkov iz policijskih evidenc;

-       kaznivih dejanj, storjenih z uporabo službenih sredstev, informacij ali povezav;

-       prikrivanja ali oviranja preiskovanja navedenih dejanj.

Iz pristojnosti Posebnega oddelka pa bi bilo treba izločiti dejanja, ki so bila storjena izključno v zasebnem življenju in pri katerih status policista ni bil v stvarni, funkcionalni ali vzročni zvezi z dejanjem.

Takšne zadeve bi obravnavalo krajevno pristojno okrožno državno tožilstvo po splošnih pravilih. Če bi v konkretnem primeru obstajal dejanski konflikt interesov ali drug tehten razlog za dvom o nepristranskosti, bi se lahko pristojnost prenesla na drugo državno tožilstvo. Tudi trenutno dostopni zakonodajni predlog predvideva možnost prenosa pristojnosti zaradi varovanja nepristranskosti, samostojnega delovanja ali ugleda državnega tožilstva.

S tem bi bila neodvisnost preiskave zagotovljena glede na okoliščine konkretne zadeve, ne pa avtomatično in brez vsebinske presoje zgolj zaradi poklicnega statusa osumljenca.

III.

Sorazmerna obravnava dejanj majhnega pomena

PSS dodatno opozarja na potrebo po sorazmerni in enotni obravnavi kaznivih dejanj majhnega pomena.

Iz razpoložljivih podatkov o agregatni kaznovalni politiki v zadevah Posebnega oddelka izhaja:

-       leta 2018 je bilo med sankcijami 91 odstotkov pogojnih obsodb, državno povprečje pa je znašalo 68 odstotkov;

-       leta 2021 je bilo pogojnih obsodb 84 odstotkov, državno povprečje pa 68 odstotkov;

-       leta 2024 je bilo pogojnih obsodb 62 odstotkov, državno povprečje pa 61 odstotkov;

-       leta 2025 je bilo pogojnih obsodb 93 odstotkov, državno povprečje pa 66 odstotkov.

Delež zapornih kazni je bil v vseh prikazanih letih nižji od državnega povprečja, v letih 2018 in 2025 pa zaporna kazen v prikazanih podatkih ni bila izrečena.

Ti podatki ne dokazujejo, da sodišča policiste kaznujejo strožje. Prav tako sami po sebi ne dokazujejo, da so bili posamezni pregoni neutemeljeni. Kažejo pa, da pomemben del pravnomočno končanih zadev ni sodil med najtežja kazniva dejanja, zaradi katerih je bila posebna in centralizirana preiskovalna struktura prvenstveno vzpostavljena.

Strokovna razprava je že opozarjala na primere, v katerih se zastavlja vprašanje smotrnosti pregona ter uporabe institutov zavrženja zaradi nesorazmernosti med majhnim pomenom dejanja in posledicami kazenskega pregona, poravnavanja ter odloženega pregona. Posamezni opisani primeri sicer ne morejo sami dokazovati sistemske pristranskosti, utemeljujejo pa potrebo po objektivni analizi in jasnih merilih politike kazenskih pregonov.

Prvi odstavek 161. člena Zakona o kazenskem postopku že omogoča zavrženje ovadbe, kadar je podana nesorazmernost med majhnim pomenom kaznivega dejanja in posledicami, ki bi jih povzročil kazenski pregon. ZKP poleg tega ureja poravnavanje in odloženi pregon, pri katerem se lahko zadeva ob izpolnitvi določene obveznosti zaključi brez sodnega postopka.

PSS zato ne predlaga nekaznovanosti ali avtomatičnega zavrženja zadev zoper policiste. Predlaga pa, da se tudi v zadevah Posebnega oddelka dosledno in enako kot pri drugih osebah presojajo:

–        teža in nevarnost dejanja;

–        nastale škodljive posledice;

–        stopnja krivde;

–        povezava dejanja z opravljanjem policijskih nalog;

–        javni interes za pregon;

–        posledice kazenskega postopka;

–        možnost poravnavanja, odloženega pregona ali drugega alternativnega zaključka.

Za dejanja, pri katerih ni bilo zlorabe pooblastil, korupcije, nasilja, težjega posega v človekove pravice ali pomembnejše škode, bi morala biti odločitev za nadaljevanje kazenskega pregona posebej obrazložena tudi z vidika načela sorazmernosti.

IV.

Predlog normativne rešitve

PSS predlaga, da se drugi odstavek 199. člena Zakona o državnem tožilstvu vsebinsko spremeni tako, da bi določal:

»Posebni oddelek je izključno krajevno in stvarno pristojen za obravnavo kaznivih dejanj, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če obstajajo razlogi za sum, da jih je uradna oseba iz tega odstavka storila:

-         pri opravljanju policijskih ali drugih posebnih nalog in pooblastil;

-         v neposredni zvezi z opravljanjem službenih nalog ali z uporabo oziroma zlorabo uradnega položaja, službenih pooblastil, službenih sredstev, evidenc, informacij ali službenih povezav;

-         zaradi pridobitve koristi, povezane z njenim uradnim položajem ali

-         zaradi prikrivanja oziroma oviranja preiskovanja dejanj iz prejšnjih točk.

Pristojnost Posebnega oddelka ni podana, kadar je bilo kaznivo dejanje storjeno izključno v zasebnem življenju, status uradne osebe pa ni bil v stvarni, funkcionalni ali vzročni zvezi z dejanjem.«

Določbo 158.a člena Zakona o kazenskem postopku bi bilo treba uskladiti z enakim stvarnim merilom pristojnosti.

Hkrati predlagamo črtanje oziroma spremembo sedanjega pravila, po katerem se ob vsakem dvomu o pristojnosti šteje, da je pristojen Posebni oddelek. O pristojnosti bi moral v spornem primeru na podlagi konkretnih okoliščin z obrazloženo odločitvijo odločiti generalni državni tožilec. Sam status policista pa ne bi smel predstavljati domneve pristojnosti Posebnega oddelka.

V.

Predlogi dodatnih ukrepov

PSS predlaga tudi:

–        da se za dejanja, za katera je predpisana denarna kazen ali kazen zapora do treh let in pri katerih ni bilo nasilja, korupcije, zlorabe prisilnih sredstev, hujšega posega v človekove pravice ali pomembnejše škode, pred vložitvijo obtožnega akta obvezno opravi in pisno evidentira presoja pogojev iz 161., 161.a in 162. člena ZKP;

–        da generalni državni tožilec sprejme splošno navodilo za enotno uporabo institutov zavrženja zaradi majhnega pomena, poravnavanja in odloženega pregona tudi v zadevah Posebnega oddelka;

–        da se uspešnost dela Posebnega oddelka ne ocenjuje glede na število vloženih obtožnih aktov ali delež obsodilnih sodb, temveč glede na zakonitost, strokovnost, temeljitost, pravočasnost in sorazmernost postopkov;

–        da se v letnih poročilih ločeno prikazujejo:

o   število zavrženih ovadb in razlogi za zavrženje;

o   število zadev, rešenih s poravnavanjem ali odloženim pregonom;

o   število vloženih obtožnih aktov;

o   število obsodilnih, oprostilnih in zavrnilnih sodb;

o   vrste izrečenih sankcij;

o   povprečno trajanje postopkov.

Brez takšnih ločenih podatkov ni mogoče zanesljivo presoditi, ali Posebni oddelek svoje omejene kadrovske in strokovne zmogljivosti prvenstveno usmerja v najtežje zlorabe policijskih pooblastil ali tudi v veliko število zasebnih in manj pomembnih zadev.

VI.

Predlog PSS ni usmerjen v zmanjševanje odgovornosti policistov ali v omejevanje neodvisnega nadzora nad policijo.

Nasprotno, predlagana sprememba bi omogočila, da se Posebni oddelek bolj osredotoči na zadeve, zaradi katerih je posebna in neodvisna preiskovalna struktura dejansko potrebna: na uporabo sile, smrt ali hude telesne poškodbe, mučenje oziroma nečloveško ravnanje, težje posege v človekove pravice, zlorabo uradnega položaja, korupcijo ter druge zlorabe policijskih pooblastil in službenega položaja.

Povsem zasebna ravnanja policistov, pri katerih njihov službeni položaj ni imel nobene vloge, pa naj se obravnavajo po splošnih pravilih, enako kot ravnanja drugih državljanov.

Takšna ureditev bi ohranila vse bistvene evropske standarde neodvisne in učinkovite preiskave, hkrati pa bi bila natančneje usmerjena, sorazmernejša in primernejša za ohranjanje zaupanja tako javnosti kot policistov v pravičnost kazenskega postopka. Vse navedeno bi bilo po mnenju PSS v skladu s temeljnimi določbami Ustave RS, kar za obstoječe stanje ni možno trditi.

PSS zato predlaga, da Ministrstvo za notranje zadeve navedena izhodišča v okviru medresorskega usklajevanja posreduje Ministrstvu za pravosodje in Vladi Republike Slovenije ter predlaga ustrezno spremembo 199. člena ZDT-1 in 158.a člena ZKP še v okviru aktualnega zakonodajnega preoblikovanja specializiranih pravosodnih organov.